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【政策解读】履行公益保护检察职能
2019-09-11 13:36:00  来源:江苏检察网

  一、检察机关提起公益诉讼制度的基本情况

  检察机关提起公益诉讼是以习近平同志为核心的党中央全面深化改革的一项重要制度安排,检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法资源配置,完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。习近平总书记指出检察官是公共利益的代表,肩负着重要责任。2015年7月,经全国人大常委会授权,最高人民检察院确定全国13个省市进行为期两年的公益诉讼试点工作。2017年6月27日,全国人大常务委会通过关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定,以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度,从2017年7月1日起,全国检察机关全面开展公益诉讼工作。

  根据法律规定,检察机关开展的公益诉讼工作包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼三种类型。根据《民事诉讼法》规定,民事公益诉讼是指检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。今年5月正式实施的《英雄烈士保护法》又首次以特别法授权的方式将侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为纳入检察民事公益诉讼范畴。行政公益诉讼是指检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,检察机关依法向人民法院提起诉讼。刑事附带民事公益诉讼是指人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理。我们可以看出,检察机关提起公益诉讼主要集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈保护五个重点领域。

  检察机关在开展公益诉讼工作时,我们准确把握以下几个原则:一是牢牢把握公益核心。全面理解、准确把握公益的内涵和外延,重点加强对人民群众反映强烈、严重侵害公益行为的监督,严格把握法律政策界限,防止将私益通过公益诉讼方式进行保护。二是紧紧围绕中心,服务大局。坚持把公益诉讼置于全市经济社会发展全局中谋划和推进,着力解决民生重点领域中群众反映强烈、党委政府关注的问题,努力为优生态、惠民生作贡献。三是树立“督促之诉”与“协同之诉”并重理念。检察机关在提起公益诉讼前应依法履行诉前程序,积极督促符合条件的社会组织或法律规定的机关提起民事公益诉讼,推动行政机关主动履职纠错。有关社会组织或法律规定的机关没有提起公益诉讼或者行政机关没有切实整改的,检察机关方能提起公益诉讼。

  二、淮安检察机关在保障人民群众食药安全方面的工作举措、初步成效

  食药安全问题既是群众关注的热点,也是我们检察公益诉讼工作的重点,围绕高检院、省检察院部署“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项活动,全市检察机关充分发挥公益诉讼检察职能,采取了多项工作举措积极推进:一是根据高检院的专项活动部署,全市两级检察机关结合本地实际制定了活动实施方案,专门召开推进会,进行周密部署,层层推进。二是紧盯重点领域加强线上线下公益诉讼案件线索排查。以与老百姓生活密切关联的农贸市场、超市销售的食用农产品、食品和网络餐饮以及水源地保护为监督重点,我们主动加强与农委、食药监、质检、工商、消费者协会等沟通协作,市检察院从食药监部门调取了该局近年来收到的食品安全案件举报线索明细,一一分析排查,各基层院积极参与行政监管部门的食品安全整治的各种专项活动,与市场监督管理部门联合到辖区内餐饮店、超市等场所现场检查和抽样检查,排查发现案件线索。三是诉前监督与提起诉讼相结合,提升监督质效。对行政机关怠于履行食药安全保护职责的违法行使职权和不作为,依法发出行政公益诉前建议督促其履职,对侵害众多消费者合法权益违法行为提起刑事附带民事公益诉讼。

  公益诉讼工作全面开展以来,全市共立案办理食品药品领域公益诉讼案件10件,发出诉前建议5件,提起刑事附带民事公益诉讼案件1件,案件主要涉及网络食品和餐饮生产销售、水源地保护以及食品加工违法添加化学物等侵害众多消费者合法权益的问题,如淮安区检察院在案件排查中发现辖区内网络餐饮生产经营者存在未依法取得食品经营许可证、没有实体经营门店、超范围经营等违法行为,该院通过发出行政公益诉讼诉前建议的方式,推动行政监管部门在全区开展2018网络餐饮服务食品安全专项整治行动,重点加强对“饿了么”、“美团外卖”等网络餐饮服务第三方平台的监管。开发区检察院对孙某某等人销售伪劣减肥药案提起全市首例刑事附带民事公益诉讼,提出了189万余元惩罚性赔偿金的诉讼请求,通过提高违法成本的方式对违法行为人形成震慑,以保护群众的生命健康安全,目前该案由法院正在审理中。

  三、检察机关在生态保护领域办理的典型案件情况

  2017年7月1日检察机关全面开展公益诉讼工作以来,全市检察机关策应美丽淮安生态建设要求,自觉担当、主动作为,聚焦生态优先绿色发展,积极顺应人民群众对优良生态环境的殷切期盼,共立案生态环境资源保护领域公益诉讼案件47件,发出诉前建议32件,提起刑事附带民事公益诉讼案件5件,提起行政公益诉讼1件,下面重点介绍一下我们办理的比较典型的生态环境资源保护案件:

  洪泽区检察院对省公安厅挂牌督办的吕某某等人非法捕捞水产品提起刑事附带民事公益诉讼案。洪泽区检察院在履职中发现吕某某等26人在禁渔期、禁渔区使用禁用的工具非法捕捞水产品9200斤这一案件情况后,迅速抽调精干力量提前介入、引导固定证据,并在较短时间完成了环境损害专家论证等环节,依法16名被告提起刑事附带民事公益诉讼,对10名犯罪嫌疑人作出不起诉决定。在法院审理过程中,洪泽区检察院与被告达成民事调解,洪泽区法院在市洪泽环境资源检察修复基地对该案公开宣判,16名被告主动缴纳8.9万余元修复金购买8万余尾鱼苗并在修复基地增殖放流,修复被损环境。该案的成功办理,彰显了检察机关打击非法捕捞、非法采砂等破坏环境类犯罪的决心,受到了市人大常委会、市委政法委、洪泽区委区政府等领导的充分肯定,市人大常委会常务副主任葛平等全程出席公开宣判及增殖放流活动,中央电视台、新华社、《人民日报》《法制日报》《新华日报》《江苏法制报》等予以报道。

  盱眙县检察院对该县某行政机关怠于履职的违法行为提起全市首例行政公益诉讼案。盱眙县某行政机关对辖区内擅自改变生态公益林地用途的违法行为怠于履行林业资源保护职责,导致公益林地一直未被恢复原状。盱眙县检察院在履职中发现该行政机关这一违法行为后向其发出诉前检察建议,督促其依法履行职责。该行政机关收到检察建议后仍未履职,盱眙县检察院依法向清江浦区人民法院提起行政公益诉讼,请求确认该行政机关怠于履职行为违法并判决其依法继续履职。法院经过一、二审审理,支持检察机关全部诉讼请求。

  开发区检察院对该区某行政机关怠于履职的违法行为发出行政公益诉讼诉前检察建议案。2014年12月,严某某跨省非法转运34吨危险废物至淮安境内,对该违法行为负有行政监管职责的某行政机关在查处并封存上述危险废物后未依法采取进一步处置措施,存在污染环境的危险。开发区检察院在履职中发现高危废液在该区长期存放的问题后,通过制发检察建议、参加会办会、现场监督执法等方式,推动行政监管部门依法转运处置了全部高危废液,彻底消除了这一存在三年之久的严重环保隐患。

  四、检察机关在开展行政公益诉讼时如何处理同行政机关之间的关系

  检察机关提起行政公益诉讼,既是督促之诉,也是协同之诉,检察机关和行政机关虽然具体职责不同,但目标是共同的,都是保护公益,二者并非对立关系。我们在开展行政公益诉讼工作时,一直注重保持与行政机关的沟通联系。从我市办理的行政公益诉讼案件情况来看,90%以上的案件在诉前程序得以解决,说明我们检察机关与行政机关具有双赢共赢的基础。我们主要做好以下几点:一是树立“双赢共赢”理念。最高人民检察院张军检察长在有关公益诉讼的讲话中,明确提出双赢共赢的理念,我们在工作中也始终坚决贯彻这个理念,坚持监督与支持并重,牢牢把握公益保护这一核心,以真诚、主动、准确的诉前检察建议促进行政机关主动履职整改。二是建立沟通协调机制。市检察院牵头与市法制办、市财政局、市环保局等11家重点行政机关签订加强协作配合意见,各基层院也与本地相关行政部门建立工作联系机制,主动加强沟通交流,努力达成共识,也得到了行政机关的理解和支持。三是恪守权力边界,做到到位不越位。简言之,检察机关的监督是通过告知行政机关并督促行政机关去整改,检察机关不能越俎代庖。另外,诉前建议发出后,检察机关注重与行政机关共同分析研究解决方案,通过办案分析发现行政机关履职中产生问题的根源,与行政机关形成帮助促进依法行政、严格执法的工作衔接机制,推动从根本上解决问题,实现诉前工作效果最大化。

  当然,如果经过诉前程序,有关行政机关没有切实整改的,在深入分析后,该起诉的我们会坚决予以起诉,努力实现起诉一起、警示一片的良好效果。

  编辑:朱丹